編好城市專項規(guī)劃，做好頂層設計，要以恢復和修復生態(tài)本底、系統(tǒng)解決城市水問題為根本出發(fā)點，以系統(tǒng)思維為宏觀統(tǒng)籌，以定量定性分析為基本依據(jù)，以規(guī)劃管控為重要手段，為一張藍圖干到底提供科學保障。
1、城市專項規(guī)劃的定位和成果
1.1 專項規(guī)劃的定位 根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》，城市專項規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要組成部分，要從加強雨水徑流管控的角度提出城市層面落實生態(tài)文明建設、推進綠色發(fā)展的頂層設計，明確修復城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、保障城市水安全、提高城市水資源承載能力的系統(tǒng)方案。 1.2 專項規(guī)劃的成果產(chǎn)出 城市專項規(guī)劃成果產(chǎn)出至少應包括以下三部分內(nèi)容：一是確定山水林田湖草等自然生態(tài)格局，明確城市河湖水系、濕地、林地、低洼地等天然體的保護范圍，納入城市禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)和藍線綠線管控范圍，科學劃定排水分區(qū)，明確豎向管控要求；二是按照城市自然水文特征、水環(huán)境質(zhì)量等生態(tài)本底條件，根據(jù)“生態(tài)功能保障基線、環(huán)境安全質(zhì)量底線、自然資源利用上線”目標，明確城市年徑流總量控制率、水環(huán)境質(zhì)量、城市內(nèi)澇防治、非常規(guī)水資源利用等規(guī)劃管控指標；三是與相關(guān)專項規(guī)劃在水質(zhì)與水量、生態(tài)與安全、分布與集中、綠色與灰色、景觀與功能、地上與地下、岸上與岸下等方面協(xié)調(diào)關(guān)系，針對水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水資源等方面的問題，提出源頭減排措施、排水管渠、調(diào)蓄設施、泵站、污水處理及再生利用、綠色基礎設施等建設任務、布局和規(guī)模，并落實設施用地。 1.3 納入城市規(guī)劃體系 城市專項規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃等現(xiàn)行規(guī)劃的關(guān)系如圖1所示。專項規(guī)劃的成果應納入現(xiàn)行城市規(guī)劃體系中，為城市規(guī)劃建設管理提供管控依據(jù)和支撐。 1.3.1 與城市總體規(guī)劃的關(guān)系 在城市總體規(guī)劃的用地布局和空間管控、保護改善生態(tài)環(huán)境、促進資源綜合利用、防災減災、市政基礎設施建設等方面，應用城市專項規(guī)劃的成果，并提出相應的管控要求。 1.3.2 與相關(guān)專項規(guī)劃的關(guān)系 城市專項規(guī)劃要以水為紐帶，與城市水資源規(guī)劃、供水節(jié)水規(guī)劃、污水處理與再生利用規(guī)劃、排水防澇規(guī)劃、城市防洪規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、城市豎向規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、園林綠地規(guī)劃等專項規(guī)劃在管控空間、用地豎向、規(guī)模數(shù)量指標等方面做好協(xié)調(diào)銜接，從而實現(xiàn)不同專項規(guī)劃在同一城市空間的“多規(guī)合一”。 與水資源規(guī)劃重在協(xié)調(diào)處理水質(zhì)與水量、生態(tài)與安全的關(guān)系，在城市水資源平衡、非常規(guī)水資源利用量、天然河道生態(tài)基流方面進行協(xié)調(diào)銜接。 與供水節(jié)水規(guī)劃重在協(xié)調(diào)處理水質(zhì)與水量的關(guān)系，在供水量、節(jié)水量、非常規(guī)水資源利用量方面進行協(xié)調(diào)銜接，合理確定相關(guān)工程規(guī)模、布局與技術(shù)路線。 與污水處理與再生利用規(guī)劃重在協(xié)調(diào)處理水質(zhì)與水量、分布與集中、景觀與功能、地上與地下、岸上與岸下等方面的關(guān)系，在源頭雨污分流、污水收集處理及再生利用設施規(guī)模與布局、排水口整治、合流制管網(wǎng)溢流污染治理和雨水面源污染處理、黑臭水體整治等方面進行協(xié)調(diào)銜接。 與排水防澇規(guī)劃重在協(xié)調(diào)處理生態(tài)與安全、分布與集中、綠色與灰色、地上與地下、岸上與岸下等方面的關(guān)系，明確雨水源頭減排、排水管渠、排澇除險、應急管理的要求。 與防洪規(guī)劃重在協(xié)調(diào)處理生態(tài)與安全、岸上與岸下等方面的關(guān)系，在洪水水位、行洪能力、洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)布局等方面進行協(xié)調(diào)銜接，尤其要考慮城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的防洪體系和河湖水位關(guān)系。 與生態(tài)環(huán)保規(guī)劃重在協(xié)調(diào)處理水質(zhì)與水量、生態(tài)與安全、分布與集中、綠色與灰色、景觀與功能等方面的關(guān)系，在山水林田湖草、生態(tài)紅線、點源面源污染物控制、水環(huán)境質(zhì)量管控方面進行協(xié)調(diào)銜接。 與城市豎向規(guī)劃重在協(xié)調(diào)處理生態(tài)與安全、地上與地下、岸上與岸下等方面的關(guān)系，在排水分區(qū)劃定、澇水行泄通道、區(qū)域雨水排放組織方面進行協(xié)調(diào)銜接。 與道路交通規(guī)劃重在協(xié)調(diào)處理地上與地下的關(guān)系，在排澇通道與道路豎向、下穿式立交橋易澇點、城市遭遇內(nèi)澇災害時的交通組織方面進行協(xié)調(diào)銜接。 與園林綠地規(guī)劃重在協(xié)調(diào)處理生態(tài)與安全、分布與集中、綠色與灰色、景觀與功能、岸上與岸下等方面的關(guān)系，在自然調(diào)蓄空間、濕地、公園水面、水系消落帶及濱水控制范圍、空間利用方面進行協(xié)調(diào)銜接，既要實現(xiàn)綠地系統(tǒng)的景觀功能，又發(fā)揮綠地系統(tǒng)對雨水的滲、滯、蓄、凈、用的作用，減少和延緩雨水徑流的形成及排放。 1.3.3 與控制性詳細規(guī)劃的關(guān)系 編制控制性詳細規(guī)劃時，應落實2020年不少于20%建成區(qū)和2030年不少于80%建成區(qū)的城市建設區(qū)域，做好與城市專項規(guī)劃中確定的指標、豎向、用地布局等內(nèi)容的協(xié)調(diào)銜接。控制性詳細規(guī)劃要劃定藍線、綠線控制范圍，明確保護管控區(qū)域，按照排水分區(qū)將專項規(guī)劃確定的指標落實到控規(guī)單元，并落實重大設施用地布局。 1.3.4 與修建性詳細規(guī)劃的關(guān)系 修建性詳細規(guī)劃直接指導工程建設，以紅線為邊界，落實建筑小區(qū)（紅線內(nèi)）和市政基礎設施（紅線外）的建設要求。對于地塊開發(fā)修建性詳細規(guī)劃，由市場主體編制實施，在紅線內(nèi)強化源頭減排，嚴格落實城市專項規(guī)劃確定的年徑流總量控制率的要求。對于市政基礎設施建設規(guī)劃，由政府編制實施，在紅線外落實與城市建設相關(guān)的市政工程建設項目，發(fā)揮其公共服務、公共安全、生態(tài)環(huán)保、資源利用的功能。此外，建設項目時序安排、實施主體、投融資等還要考慮與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃銜接。 2、生態(tài)本底和現(xiàn)狀問題調(diào)查 做好城市建設，首先要把現(xiàn)狀問題摸清楚。一方面，要調(diào)查清楚城市的生態(tài)本底，以確定控制目標；另一方面，要找準因雨水徑流管控不到位而產(chǎn)生的各類問題，以明確重點任務。 2.1 生態(tài)本底調(diào)查 調(diào)查城市生態(tài)本底是為了分析城市體的原真性和系統(tǒng)性，重點做好自然山水格局分析、城市產(chǎn)匯流特征分析、生態(tài)基流分析等內(nèi)容，明確保護恢復城市天然體的管控要求。 （1）自然山水格局：重在調(diào)查城市自然地形地貌、河湖水系分布、林地濕地范圍、低洼地區(qū)分布等，為確定城市禁建區(qū)和限建區(qū)、劃定排水分區(qū)、確定蓄排關(guān)系和提出豎向管控要求等提供依據(jù)。 （2）城市產(chǎn)匯流特征：重在調(diào)查城市未開發(fā)前、本底條件下的降雨產(chǎn)匯流特點，分析不同尺度的區(qū)域多年平均入滲、徑流等產(chǎn)匯流情況，為確定城市自然本底對應的年徑流總量控制率奠定基礎。 （3）河道生態(tài)基流：重在調(diào)查河道生態(tài)用水需求，明確河道洪枯水位間的消落帶（一般性河流至少要做常、枯、洪3個水位的分析）等，為劃定河道藍線綠線、確定河道生態(tài)基流等提供依據(jù)。 2.2 現(xiàn)狀問題分析 現(xiàn)狀問題分析是為了找出人民群眾反映強烈的城市水體黑臭、內(nèi)澇積水等問題，水資源緊缺的地區(qū)還要分析城市水資源承載能力問題。 （1）水體黑臭問題：通過調(diào)查和水質(zhì)水量監(jiān)測，分析河道現(xiàn)狀水環(huán)境情況、入河污染物總量，分析水體自凈能力和水動力條件，計算河道環(huán)境容量，明確允許排放的污染物總量。具體調(diào)查內(nèi)容包括：一是沿河調(diào)查城市點源、面源等污染排放的情況；二是調(diào)查城市排水體制、排水分區(qū)情況，從河道排水口倒查排水管網(wǎng)連接情況和管網(wǎng)運行水位，分析是否存在混接錯接漏接、管網(wǎng)破損、河水倒灌、地下水滲入等問題；三是沿河道調(diào)查排水口數(shù)量，分析排水特征（旱天排水還是雨天排水、排水的水量水質(zhì)等）；四是調(diào)查排放水體所對應的污水處理廠情況，污水處理廠設計規(guī)模和旱天、雨天實際處理水量、進出水水質(zhì)、處理后尾水出路等；五是調(diào)查河道常、枯、洪水位對應的水量、水質(zhì)，生態(tài)來水情況，消落帶保護與利用等情況。 （2）內(nèi)澇積水問題：通過歷史數(shù)據(jù)調(diào)查和數(shù)學模型計算，明確在城市內(nèi)澇防治標準對應的設計暴雨條件和雨型下，城市內(nèi)澇積水點的位置、積水時間、積水深度、積水面積等，分析內(nèi)澇成因。具體調(diào)查內(nèi)容包括：一是調(diào)查積水點對應的排水分區(qū)或匯水范圍以及內(nèi)部下墊面、地形地貌情況；二是調(diào)查排水分區(qū)內(nèi)，地塊的徑流控制現(xiàn)狀和可改造情況、排水管渠現(xiàn)狀標準和可改造情況，河道排澇能力（按照城市內(nèi)澇防治的要求復核）；三是分析計算城市蓄排平衡能力，自然和人工調(diào)蓄空間容量，澇水行泄通道排水能力，城市泵排能力；四是調(diào)查城市應急機制，包括應急等級、內(nèi)涵、處置程序及相應的人防、物防、技防措施等。此外，存在外洪風險的城市，還要調(diào)查分析城市防洪標準、洪澇組合遭遇情況、外河洪水水位對城市的影響、城市向外河限排要求等。存在外潮風險的城市，還要調(diào)查分析防潮標準、潮型、洪潮澇組合遭遇情況對城市的影響等。 （3）水資源短缺問題：通過水資源供需平衡分析，確定城市水資源承載能力。具體調(diào)查內(nèi)容包括：一是城市水資源供給情況，當?shù)氐叵滤偷乇硭⑼庹{(diào)水、非常規(guī)水資源等可利用水資源現(xiàn)狀；二是城市水資源需求情況，城市生活用水、生產(chǎn)用水、生態(tài)用水需求分析和保障情況；三是城市再生水和雨水資源利用對象和用水潛力；四是目前城市非常規(guī)水資源利用設施運行情況和存在的主要問題。 3、城市建設的目標和指標確定 在調(diào)查清楚生態(tài)本底和現(xiàn)狀問題的基礎上，從修復城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、保障城市水安全、提升水資源承載能力等方面明確城市建設的目標和具體指標。 在水生態(tài)方面，目標是保護城市中的天然體，盡可能恢復自然生態(tài)本底。具體指標包括城市自然生態(tài)本底對應的年徑流總量控制率、藍線綠線管控范圍、河湖生態(tài)岸線比例等。 在水環(huán)境方面，目標是達到城市河湖水系環(huán)境質(zhì)量要求，近期以消除黑臭水體為主。具體指標包括城市水環(huán)境質(zhì)量要求、污水收集處理率、污水處理廠布局和入廠污染物濃度、合流制管網(wǎng)溢流頻次和溢流量、雨水面源污染削減率等。 在水安全方面，目標是構(gòu)建城市排水防澇體系，有效應對標準內(nèi)的降雨，與城市防洪相銜接，保障城市安全運行。具體指標包括城市排水分區(qū)控制及豎向管控要求、城市排水管渠標準、城市內(nèi)澇防治標準（蓄排平衡關(guān)系）等。 在水資源方面，目標是合理利用本地水資源和雨水、再生水等非常規(guī)水資源，滿足城市生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，盡量避免外調(diào)水。具體指標包括當?shù)厮Y源承載能力（供需平衡情況）、城市雨水資源化利用率、污水再生利用率等。 4、城市建設實施方案制定 根據(jù)城市建設目標和具體指標，按照源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理的思路，從保護城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、保障城市水安全、提升水資源承載能力等方面提出實施方案，一方面，明確空間管控要求，落實規(guī)劃指標，另一方面，確定重大工程設施規(guī)模和布局。 4.1 合理劃定管控分區(qū) 劃定好管控分區(qū)是推進城市建設的基礎。在劃定城市管控分區(qū)時，應以排水分區(qū)為基礎，結(jié)合城市控規(guī)的編制單元、行政區(qū)劃等進行適當優(yōu)化，以便在后續(xù)規(guī)劃建設管理時使用。 城市管控分區(qū)應充分保護城市原始地形地貌，不能因城市建設發(fā)展而隨意改變。對于已建區(qū)域，排水分區(qū)劃定應以排水管網(wǎng)系統(tǒng)和地形坡度為基礎，依據(jù)各個地塊內(nèi)部排水管網(wǎng)優(yōu)化分水界線；對于新建區(qū)域，排水分區(qū)劃定應以河湖水系匯水范圍和城市豎向高程為基礎，參考規(guī)劃的排水管網(wǎng)。 4.2 從水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水資源方面分別確定實施方案 4.2.1 保護水生態(tài)實施方案 保護水生態(tài)實施方案要保護城市生態(tài)空間，落實徑流總量控制要求。 一是保護生態(tài)格局。利用GIS、高分數(shù)據(jù)等對山水林田湖草等生態(tài)本底進行分析，采用層次分析法和專家打分法等，確定各敏感因子權(quán)重，具體因子包括河流、濕地、水源地、低洼地、易澇區(qū)、徑流路徑、排水分區(qū)、高程、坡度、土地利用類型等。通過GIS平臺進行空間疊加，得到生態(tài)敏感性綜合評價結(jié)果，進行生態(tài)敏感分區(qū)的空間定位（高敏感區(qū)、較高敏感區(qū)、一般敏感區(qū)、較低敏感區(qū)和低敏感區(qū)），將高敏感區(qū)、較高敏感區(qū)分別納入禁建區(qū)、限建區(qū)進行空間管控。 二是劃定藍線綠線。結(jié)合河湖水系水文特征，劃定藍線并落實到空間。藍線劃定應保護河湖、坑塘、濕地的自然形態(tài)，恢復自然深潭淺灘和泛洪漫灘，應以洪水水位對應的區(qū)域空間為基礎并適當外延。對有堤防的河道，藍線還應包括兩岸堤防之間的區(qū)域及堤防、護堤地（自堤防背水坡坡腳分別外延）。保護城市自然林地、濕地以及園林綠化，并納入城市綠線進行嚴格管控。加強藍線和綠線的協(xié)調(diào)，強化豎向管控，實現(xiàn)藍綠交織。 三是落實年徑流總量控制率。新建地區(qū)應落實生態(tài)本底對應的年徑流總量控制率要求，作為用地管控指標。已建地區(qū)應結(jié)合城市更新、舊城改造，因地制宜實施，避免大拆大建。源頭減排設施和技術(shù)應綜合考慮城市降雨、地質(zhì)特點、用地情況、經(jīng)濟性、居民接受度等因素，按照經(jīng)濟可行、技術(shù)合理的原則確定。 4.2.2 改善水環(huán)境實施方案 改善水環(huán)境實施方案要從控源截污、內(nèi)源治理、生態(tài)修復、活水保質(zhì)、長治久清等方面提出要求。 一是控源截污。按照“旱天污水零直排、雨天污水少溢流、入廠濃度有提高”的要求，完善污水管網(wǎng)，消滅污水直排，提高污水收集處理率；減少合流制管網(wǎng)溢流頻次，控制溢流污染；減少面源污染。具體可采取完善改造排水口和管網(wǎng)、沿河截污入污水處理廠、消滅混接錯接、臨時就地處理、設置合流溢流污染控制調(diào)蓄池、生態(tài)濕地處理、地塊雨水源頭減排、雨水口在線處理等措施，在定量數(shù)據(jù)分析的基礎上，多方案比較、系統(tǒng)考慮，確定工程與建設規(guī)模。 二是內(nèi)源治理。對漂浮垃圾等進行清理，根據(jù)底泥污染特征和水體特征，科學制定清淤方案，做好底泥的處理處置，保證河道內(nèi)好氧區(qū)、兼性區(qū)、厭氧區(qū)生態(tài)平衡。 三是生態(tài)修復。充分利用河道水位消落帶對低污染合流溢流污水和初期雨水進行生態(tài)處理，利用人工濕地進一步凈化再生水，恢復河道生態(tài)基流，構(gòu)建河道內(nèi)部良好生態(tài)系統(tǒng)，充分利用沉水植物，提高水體自凈能力，提升河道景觀。地面做為休閑游憩空間，地下做為生態(tài)處理空間。 四是活水保質(zhì)。合理布局城市污水再生利用和雨水利用設施，充分利用城市再生水、雨水等作為補充水源，增加水體流動性和環(huán)境容量。要堅決反對以恢復水動力為理由的各類調(diào)水沖污、大引大排等措施。 五是長治久清。建立長效機制，落實河長制，明確河道維護責任人、責任單位和維護要求、維護經(jīng)費。 4.2.3 保障水安全實施方案 保障水安全實施方案要在評估城市現(xiàn)狀排水防澇能力和內(nèi)澇風險的基礎上，構(gòu)建源頭減排、排水管渠、排澇除險、應急管理的城市排水防澇體系，并與城市防洪系統(tǒng)相銜接。 一是源頭減排系統(tǒng)。在建筑小區(qū)等產(chǎn)匯流源頭實施雨水徑流管控，削減徑流峰值和流量，延緩徑流時間，提升原有設施排水能力。采用微地形豎向設計、景觀設計、園林綠化等措施，在地塊（項目）落實年徑流總量控制率指標，實現(xiàn)削峰錯峰，定量評估源頭改造對既有排水管渠能力提升的貢獻。源頭減排設施應加強與排水管渠系統(tǒng)的銜接，確保安全溢流。 二是排水管渠系統(tǒng)。在充分考慮源頭減排等功效的基礎上，優(yōu)化改造排水管渠，達到《室外排水設計規(guī)范》確定的排水管渠設計標準。新建地區(qū)應高標準規(guī)劃設計排水管渠系統(tǒng)。已建地區(qū)以治理易澇點為突破口，綜合采取措施使排水管渠達到標準要求。易受河水或潮水頂托的排水管渠出水口應考慮河道水位影響。對可能產(chǎn)生溢流污染的管渠要采取溢流污染控制措施。 三是排澇除險系統(tǒng)。利用自然水體、自然與人工調(diào)蓄設施的調(diào)蓄能力和澇水行泄通道、強排泵站等的排水能力，明確城市內(nèi)澇積水排干時間，在整體蓄排平衡的基礎上，提出具體積水點的解決措施，實現(xiàn)《室外排水設計規(guī)范》確定的內(nèi)澇防治標準下的蓄排平衡。 四是應急管理系統(tǒng)。對超過《室外排水設計規(guī)范》確定的內(nèi)澇防治標準的降雨，落實人防、物防、技防等綜合應急措施，確保不發(fā)生人員傷亡和重大財產(chǎn)損失事件，雨后迅速恢復城市正常秩序。此外，還要綜合采用模型分析、監(jiān)測評估等技術(shù)手段提高應急措施的科學性，逐步做到智慧化調(diào)度。 4.2.4 提升水資源承載能力實施方案 提升水資源承載能力實施方案要在城市整體水資源供需平衡的基礎上，以我國先賢們“一方水土養(yǎng)一方人”的哲學思想智慧，提高污水再生利用和雨水收集利用水平，保障城市的生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水。根據(jù)水資源承載力，確定再生水、雨水等非常規(guī)水資源利用目標，積極推進再生水、雨水等用于城市河道生態(tài)用水。進而確定污水再生利用設施、雨水綜合利用設施等的規(guī)模、用地布局。結(jié)合綠色建筑建設，提高再生水、雨水的就地利用水平。 4.3 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)確定系統(tǒng)方案 根據(jù)水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水資源實施方案確定的措施，綜合分析地塊和市政項目的協(xié)同作用和功能，進行綜合統(tǒng)籌，從源頭減排（建筑小區(qū)、道路廣場化改造等）、過程控制（管網(wǎng)、調(diào)蓄設施、集中污水處理廠、分散凈化設施等，通過智慧調(diào)度手段進行聯(lián)控）、系統(tǒng)治理（山水林田湖草、園林綠地、河道整治等）三個方面進行梳理，最終提出城市管控要求、建設任務和規(guī)模。